公共政策博弈的策略集合，在理论上本来就含有变相执行的元素，[100]这在现实中体现为地方政府往往采取较为消极的行为来落实和执行中央政策，[101]导致中央政策落地的阻力增大，同时产生各种变异、偏差和扭曲，即所谓的上有政策，下有对策，[102]有的地方甚至利用部委间的矛盾获利。
另一方面，监察建议区别于检察建议最重要的特征在于：《监察法》第62条直接明确地规定了有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的法律后果。问题在于：内部惩戒建议的范围是否仅限于上述2种情形，抑或涵盖内部政纪处分之外的全部内部惩戒措施？我们认为，诚如后述，遵循职权法定是监察建议的基本定位之一，鉴于惩戒建议的内容已经涉及具体对象之权利减损，故不得以组织规范推导的授权为依据。
[6] 韩成军：《检察建议的本质属性和法律规制》，载《河南大学学报（社会科学版）》2014年第5期。与之相反，检察建议主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督，它是一种提示与提醒，与检察机关的大多数措施一样都不具有终局或实质性处分的效力，[13]故不同于实体性的行政处分权或司法裁决权。此时，被监察单位很可能利用从前原则，在监察机关作出监察决定或者提出督促型监察建议之前，抢先作出内部处置，意图规避监察机关对其内部公职人员的处置。至于《公职人员政务处分暂行规定》法律地位存疑，或因以下缘由：一是当前《宪法》和《立法法》并未明确规定监察机关的法规制定权，故监察机关职权立法尚无明确依据。三是刑法和行政法层面，指对违法犯罪者进行刑事处罚或行政处罚，以实现警示、处罚、教育、预防等功能。
（2）内部处置失当问题：如果被监察单位内部处置（包括内部惩戒措施、问责决定、政纪处分决定和财产处置决定）明显失当，怎么办？实践中，普通的处理失误等偶然因素导致此种情况的或是少数，更大概率还可能存在人情考量、内部护短、权力寻租等主观因素，甚至可能牵连出窝案乃至塌方式腐败。（二）监察建议的法律性质 鉴于《监察法》第62条已经明确了无正当理由拒不采纳监察建议的法律责任，在严格意义上限定所谓监察建议，将其界定为监察机关行使法定职权的一种职权行为，是比较合理的。虽然镇的用语在《宪法》中频繁出现，但其内涵相对于市来说更难把握。
所谓日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所[13]，指的就是人类社会早期物物交换的集市生活。三是市，与县、自治县并列，可以受自治州领导。（2）县由省直接管辖，属于城市化水平较低的地域，其下可以辖市以及乡、镇，其所辖的市为该县范围内城市化水平较高的区域。而对于国家治理而言，县辖市在巩固人民当家作主地位、加强基层政权建设方面具有独特的重要性，能够发挥不可替代的功能。
[24]在县辖市这样一个人口规模和地域面积均较小的范围内，开展直接民主、自我治理、公众参与具有天然的优势和可能性。某种意义上，这种做法是多个镇的合并晋级，只不过以某个中心镇的名字来命名新的政权单位，其实是反向的去镇化。
从基层治理的长远收益来看，县辖市的意义在于使农业转移人口就近城市化的提供可能和条件，使城乡人口都能获得基本均等的公共服务。有学者从政治心理学的角度指出，镇级市试点方案源于地方官员在政治锦标赛下的晋升冲动，行政级别升高、政治地位提升、对外交流资源增加，都能给官员带来更大的成就感，而这种激励将直接影响到政府行为。[33] 参见陈璇：《西辛庄村？哦，也是西辛庄市。这意味着要对现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度作出根本性调整。
城市化和行政区划问题还没有成为法学研究的事业，或者说首先不是法学的研究，但是基于它对国家结构、政区组织的基础性意义，法学不能不给予起码的关注和回应。人口聚集是产生城市的基本前提，它带来活力与多样性，为现代生活方式的萌发与发展提供了基础。一些地方单位与军事单位对此提出的诸多意见中，有一条是建议该草案第50条第1款可分为3项：第1项规定一般的省、县和县以下的乡镇。城市化的实质就是市场化。
1928年，上海设立特别市，这标志着城市型行政区在中国的出现。除行政区划条款之外，《宪法》中的市还有市场经济与城市两种语词搭配形式。
实现人的城镇化，本质上是使得每个人的自主性得到尊重与体现。然而，《宪法》中有关市的规范除可从管辖关系的层面来理解外，其实还暗含着城市功能的层面，而这正是本原意义上的市产生与发展的基础，当然也是管辖关系中的市赖以存在的更为深层的价值底色。
》，载《中国青年报》2013年5月15日，第9版。由此，如果要创设作为一级政权的县辖市，就必须回答：《宪法》中存在县辖市的制度空间吗？换言之，在《宪法》的规范体系中，县级政权所辖的镇能否作为市存在？如果可行，《宪法》设定的行政区划体系应否进而如何作出调整？ 二、管辖关系视角中市的规范极限 县辖市的基本内涵是在当前市—县关系的基础上，对县域范围内城市化水平较高的区域——主要是镇——赋予等同于城市的经济社会管理权限，形成名义为市、受县管辖的一级政权单位。在适度超越熟人社会的集体生活中，训练公民的社会伦理和民主精神，就成为县辖市的一个重要的内在功能。管辖逻辑建立在区划逻辑的基础上，省、县、市、乡、镇等名称表明了所获授权的从属关系。从《宪法》的规范体系上看，如果按照政区间的管辖关系，县辖市或者镇级市难以获得成立依据。比如就选举制度来说，按照现行《选举法》，乡镇和县一级实行人大代表的直接选举。
（2）如果其名称为市，且受市管辖的话，则市辖市将违反规则N3，尽管地级市代管县级市事实上突破了这一规则。图2是按照这一方案调整后的政区形态。
同时，行政区划的管辖关系是单向的，即下级行政区划不能管辖上级行政区划。[23] 县辖市之所以能够成为城镇化发展的可行选项，关键在于它所具有的独特意义。
而如果频繁采用提升镇的行政级别的方法，会使地级市或县级市的数量膨胀，既给省级政权带来治理压力，也会导致基层治理秩序的失衡。[24] Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Translated by George Lawrence, Harper Perennial 1988, P.70. [25] 相关著作可参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年第2版。
很大程度上，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设都要以行政区划为基础来推进，并且关涉到每个人的权利——毕竟，基本公共服务需要通过在地化的形式获得满足。但市制体系的复杂不构成反对县辖市的充分理由。1954年3月23日，中共中央向宪法起草委员会提出宪法草案，其第50条规定了新中国的行政区域划分。（二）《宪法》中的镇：城市的可能载体 前文已明确，不能将镇理解为城市的对立存在。
[34] 陈国申、王小磊、宋明爽：《新型城镇化进程中的农民市民化——对河南西辛庄建立村级市的政治学解读》，载《中共天津市委党校学报》2014年第5期。行政级别的配置是管辖逻辑的外在表现，是管辖逻辑附加在行政区划之上的产物。
[27]以管辖的空间地域为基础，对市配置高低错落的行政级别，从而产生了等级多样的市的类型。按照现行《宪法》第30条，行政区划意义上的市共有三种表达方式：一是直辖市，即中央直辖市，位居省一级层次。
[25] 然而，这种表面上的规范稳定性并不能说明县辖市当然不能成立。在有限的范围内，他学会了如何治理社会。
[18]这段对土地所有权问题的解释意味着，修宪者虽曾尝试将镇归为非城市的类型，但基于现实状况与城市化发展的趋势，镇已经具备小城市的功能，或者能够发展为小城市，至少它不是城市的对立存在。[30]因此，从弱化市的行政管辖关系着手，逐步将‘市从行政地域转变为功能地域[31]，是值得考虑的长远思路。二是较大的市，下辖区、县。这种区别意味着镇可以成为城市的一种类型。
仅从表述上来说，《宪法》并没有对设区的市与较大的市的本质区别给予提示，二者毋宁是同一事物从不同角度的表达。P3.市也可以被自治州管辖，此时它与县具有同等地位。
[23] 该意见提出：根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。在城市之上附加行政级别方便了有限资源的分配，但也有弊端。
[32] 宫桂芝：《地级市管县：问题、实质及出路》，载《理论探讨》1999年第2期。基于市场活动而形成的城市，能够聚集一定规模的非农业产业和非农业人口。
